Постсоветское развитие российской действительности высветило целый ряд проблем, от которых нельзя отделаться расхожими фразами "о победе демократии", "о становлении правового государства", "о воле россиян к свободе" и т. п. И одна из них: федерализм как форма государственного устройства, который включает в себе всю совокупность социально-экономических, национально-культурных, правовых, политических и других принципов общественных отношений.

Проблемы развития российского федерализма поистине неисчерпаемы. И соблюдение канонов научной объективности и внепартийной беспристрастности требует прежде всего изучения феномена федерализма как сложного и многомерного явления, имеющего логику и этапы своего развития.

Вопросы совершенствования федерализма, автономизации в современных унитарных государствах, конструирования рациональных отношений между центральной властью и регионами в едином политическом, социально-экономическом, правовом финансовом пространстве - предмет повышенного внимания политиков и ученых многих стран. И прежде всего потому, что сложные этнополитические процессы, ревнивое распределение прерогатив и сфер компетенции между властями разных уровней сочтены аналитиками едва ли не самыми взрывоопасными проблемами на рубеже двадцатого и двадцать первого столетий даже для вроде бы благополучных западных демократий. Особенно они актуальны для транзитивной, "переходной" России.

Не способствует выявлению истины и непрекращающиеся дискуссии ученых о смысле федеративных отношений и этнополитических проблем. Так, характерной позицией ряда исследователей является априорная безаппеляционность, что решение стратегических задач в сфере федерализма видится в переходе от национального и национально-территориального деления к административному, при котором фактор этнической принадлежности будет играть все меньшую роль. Но при сегодняшнем всплеске национального самосознания и этнической самоидентификации, наверное, преждевременно ставить такую задачу.

Противоположная точка зрения зиждется на тезисе о правомерности и необходимости применения понятия "суверенитет" по отношению к субъектам Российской Федерации, а развитие государственности России видит в рамках не только конституционной, но и договорной федерации.

Полемика и дискуссии, пусть даже на крайне высоких тонах, допустимы. Но плохо то, что эти научные разногласия выливаются в не всегда продуманные политические решения, активно лоббируемые ангажированными лицами и группами как в Центре, так и в регионах.

Таковы сегодняшние реалии. И для того, чтобы провести научную экспертизу современного состояния российского федерализма с целью выработки реальных и конструктивных рекомендаций по его совершенствованию, необходимо хотя бы в первом приближении дать сущностные характеристики этого феномена, спрогнозировать пределы его жизненности.

Прежде всего следует определиться хотя бы с некоторыми особенностями федерализма вообще и российской его модели в частности. Так, в России, как и во многих других странах (Канада, Австрия, Германия и др.), федерализм утверждался "сверху" и явился результатом сознательного выбора политических элит.

Другой особенностью отечественной федерации является его асимметричность. Несоразмерность субъектов типична для многих федераций. Мировой опыт показывает, что абсолютно симметричных федераций фактически не существует. Более того, наблюдается тенденция развития асимметрии в федеративных отношениях классически симметричных государств. Так, когда-то считавшееся симметричным государством США сегодня уже не являются таковыми. В его составе наряду с 50 штатами есть федеральный округ Колумбия, не являющийся штатом, имеются три федерально управляемые территории (Гуам, Виргинские острова, Восточное Самоа) и ассоциированные государства. Или возьмем, к примеру, Швейцарию. Она включает в себя 23 кантона, но три из них делятся еще на полукантоны. Даже в тех странах, где есть только одна категория составных частей (например, земли в Германии и Австрии, эмираты в ОАЭ), присутствуют некоторые элементы ассиметрии. В Индии наряду с 25 штатами есть союзные территории (их - 7). Одна из союзных территорий - Дели - выполняет роль столичного округа. Сами штаты имеют неодинаковый правовой статус. Два штата (Джамму и Кашмир, Сикким) пользуются преимуществами. В частности, индийский парламент может принимать законы, относящиеся к Сиккиму, только с согласия парламента последнего. Некоторые мелкие штаты, напротив, ограничены в правах (Мегхалая, Нагаленд).

В-третьих, федерализм - гибкая система, находящаяся в постоянном развитии. И несмотря на то, что многие европейские федеративные модели выглядят вполне эффективными, время от времени возникают дискуссии об их реформировании. В Германии, например, часто поднимается проблема территориальной реформы. Обсуждается идея, почему бы не перекроить границы между землями, не подогнать их под границы культурных или экономических районов? Некоторые немецкие ученые считают оптимальным для функционирования федерации укрупнение земель с сокращением их до 3-5.

Еще один постулат: общеприменимой и единой модели федерализма просто не существует. Даже в тех местах, где учреждаются идентичные институты, несходство обстоятельств заставляет их действовать по-разному. Во всех странах политическая практика подтверждает мысль, что федерализм - эволюционирующая система, поэтому в России он, пожалуй, еще долгое время будет оставаться проблемой, а не данностью.

Специфику российской модели федерализма можно определить следующим образом.

Первое. В России самое большое количество субъектов федерации - 89. Для сравнения: в США - 50, в ФРГ - 16, в Мексике - 31, в Бельгии - 3, в Танзании - 2.

Второе. У нас федерация построена на основе сочетания этнического и территориального принципов. Для сравнения: Бельгия и Индия - с учетом этнического и лингвистического факторов; ФРГ, США, Австрия - на основе территориального принципа.

Третье. Наличие 7 федеральных округов (каждый из которых объединяет по 10-15 субъектов) - своего рода макрорегионов, управление которыми полностью формируется из федерального Центра и может рассматриваться как унитаристская надстройка над федерацией. Налицо тенденция усиления централизации. Любопытно, что подобные тенденции централизации прослеживаются и в некоторых современных, успешно развивающихся федерациях. Например, в Германии с 1951 по 1990 годы поправки в Основной закон вносились 36 раз, причем более чем в десяти случаях речь шла о расширении компетенции федерации за счет компетенции земель. Это, безусловно, вызывает определенную тревогу в землях Германии. В США в некоторых случаях центральному правительству удавалось навязать штатам общую политику в вопросах, находящихся вне федеральной юрисдикции. Например, в 1984 году президент Рейган подписал закон, обусловивший получение средств на содержание магистралей введением в штате запрета на продажу спиртного лицам моложе 21 года. К марту 1988 года все штаты ввели ограничение.

Четвертое. Договоры, заключенные между многими российскими регионами и Центром. Главный аргумент противников переговорного процесса сводится к тому, что договор - весьма зыбкий, в отличие от закона, инструмент федеративных отношений. Вместе с тем мировая практика показывает, что таким долгим и сложным процессам, как федерализация, жесткие правила только вредят, поскольку они создаются под сильным влиянием злобы дня, быстро становятся тормозом и нуждаются в изменении. Вместо жестких правил нужно иметь общие принципы, а потом в соответствии с ними нарабатывать различные гибкие формы решения проблем в ходе рутинной парламентской деятельности. Между тем возможность заключения соглашений между федерацией и ее субъектами предусматривается конституциями некоторых государств.

В США поощряется сотрудничество между субъектами федерации. В настоящее время количество договоров, которыми регулируются отношения междуштатного характера в области транспорта, охраны окружающей среды, налогообложения, охраны здоровья и т. д., приближается к двумстам. Модель федерализма в Германии получила название "кооперативной", поскольку для нее характерно активное сотрудничество между немецкими землями и федерацией. Федерализм здесь помимо прочего подразумевает существенную роль переговоров, посредством которых реализуются интересы сторон. Это, безусловно, сильная сторона германского федерализма и германской демократии, которую иногда называют "переговорной демократией".

Пятое. В России - гигантские региональные диспропорции. Например, Сибирь, будучи наиболее богатым регионом по масштабам и разнообразию природных ресурсов, находится на одном из последних мест по уровню материального благосостояния населения. В аналогичном положении оказалось и население Северного Кавказа, некоторых других российских регионов. Таким образом, российский федерализм неравномерен и во времени, и в пространстве - не только политическом, но и географическом. Действительно, регионы различаются по размерам своей территории, обеспеченности ресурсами, по степени дотационности бюджетов.

Шестое. Бюджетный федерализм. Здесь уродливо сочетаются черты унитаризма и федерализма. В расходной части царит беспечный федерализм, а в доходной - самый суровый унитаризм. Так, на сегодняшний день НДС полностью уходит в Центр, субъекты Федерации лишены своих дорожных фондов.

Седьмое. В России очень быстрые темпы внедрения новой государственности. Общество не успевает к ним адаптироваться. Федерализм предполагает развитие соответствующей демократической культуры: наличие свободной, самостоятельной личности, развитого гражданского общества и т.д. Наша страна оказалась не готова к принятию федерализма в силу своей исторической наследственности, полностью исключающей ключевые компоненты федералистской культуры. Граждане России по-прежнему рассматривают себя как объект воздействия со стороны государства, а идеальный образ государства сохраняет в их глазах ярко выраженные патерналистские черты. Где же выход? В этом случае государству необходимо взять на себя инициативу в области воспитания в человеке привычки опираться на собственные силы и объединяться в ассоциации для достижения общих целей.

Восьмое. Российская модель федерализма имеет и такую особенность, что в формировании государственности здесь участвовали не колонисты из многих стран Старого Света, а народы, сохранившие историческую память, живущие на своей "малой родине", сохранившие те или иные атрибуты национальной государственности. Скажу даже более категорично: российский федерализм вынужден учитывать исторические традиции доброжелательного, уважительного отношения ко всем народам, ко всем культурам и регионам.

Девятое. Еще одной особенностью сегодняшнего российского федерализма является носящаяся в воздухе идея укрупнения субъектов Федерации. Эта идея может быть реализована, во-первых, по линии "край, область - автономное образование в их составе" и, во-вторых, по принципу, выдвинутому ярославским губернатором Лисициным "слабый плюс сильный". И здесь есть и свои противники, и свои сторонники.

Невозможно, наверное, не затронуть и такой аспект российского федерализма, а если шире - российской государственности, как пессимистический и даже апокалиптический вариант развития возможных событий. Конечно, можно упрекнуть автора в катастрофизме, но беспристрастный анализ сегодняшних реалий, попыток реформирования российского общества приводит зачастую к безрадостному выводу. Так, известный политолог профессор Лилия Шевцова, характеризуя российский политический режим, называет Путина "идеальным президентом эпохи скромных ожиданий и смутных опасений" ("Новая газета", 2002, № 15, с.4). И действительно, новые технологические, информационные и экзистенциальные вызовы XXI века требуют от нас кардинальных перемен и решений. Иначе Россия из "Верхней Вольты с ядерными боеголовками" рискует превратиться в "Заир с вечной мерзлотой".

Устами многих авторитетных исследователей также высказывается тревожная мысль о дезинтеграции России.

Так, в своем последнем интервью всемирно известный историк академик Б. А. Рыбаков прямо говорит, что "сейчас важно, чтобы дальше не распадалось государство. А все признаки грядущего распада, к сожалению, есть ("Литературная газета", 2002, № 12, с. 11). Эта безрадостная вероятностная ситуация ученого перекликается с выводом известного американского советолога, бывшего советника президента США Д. Картера по национальной безопасности Збигнева Бжезинского о развале России на три части: европейскую, сибирскую и дальневосточную.

Продолжая этот печальный для российского федерализма перечень возможных сценариев развития, можно привести и аргументацию известного нашего социолога и политолога А. С. Ципко о том, что "распад СССР, по сути, означал распад России в точном историческом смысле этого слова. И дело не только в том, что мы сейчас поразительно слабы и бедны для того, чтобы удержать такую громадную территорию. Один процент мирового производства - это слишком зыбкий фундамент для обеспечения независимости и безопасности такой громадной страны. Кстати, рост производства на 3-5 процентов ничего не меняет. Куда больше смущают какие-то коренные, структурные пороки нынешней модели реформирования. Пока что приватизация способствует прежде всего перекачке национального богатства за границы России. Чем дольше продолжаются реформы, тем в целом Россия как страна становится все беднее и беднее. И самое главное - нет ни одного серьезного довода в пользу утверждения, что либерализация экономики до логического конца изменит ситуацию. Что наш крупный капитал возлюбит свою страну, поверит своему государству и вернется в Россию.

За негативной стабильностью, отсутствием массовых выступлений протеста стоит прежде всего безразличие к государству и к тем, кто им управляет. Когда люди протестуют, как это было на излете коммунизма, они все же верят, что можно усовершенствовать существующий строй. На вере в то, что можно "жить не по лжи", выросла вся наша, не столько демократическая, сколько моральная, антисталинская революция. Но сейчас нет протеста, ибо не видно самого государства, не видно самого вектора власти.

Один из наиболее ярких представителей нашей либеральной элиты недавно утверждал буквально следующее. В России бессмысленно что-то делать, ибо она как страна пока не существует: нет нации, нет элиты, нет ресурсов, нет политики, нет власти. Элиты нет, ибо она полностью деморализована. Народа нет, ибо он устал, выдохся, еще более деморализован, чем его элита. Режим власти не проникает в народную жизнь, носит виртуальный характер. Оппозиции нет, ибо не с кем бороться, нет основы для борьбы, нет вектора развития. Оказывается, главная и единственная заслуга президента состоит в том, что он не раскачивает лодку. На экономическом собрании, где присутствовали самые авторитетные экономисты либерального толка, было признано, что внутренние источники экономического развития близки к исчерпанию, что без инвестиций Россию не спасти, но в нашу увядающую экономику никто не будет всерьез вкладывать деньги". (См.: "Литературная газета", 2002, № 12, с. 3).

Из сказанного ясна вся сложность ситуации. В российской политической практике можно увидеть элементы всех мыслимых сценариев, и пока не понятно, какой из них в итоге возьмет верх. И возможно, и никакого "итога" не будет. Нельзя исключить, что российская реальность не сводима к формально "правильным" и "логичным" сценариям вроде федеративного или конфедеративного. Может быть, в ней действует какая-та своя, комплексная, федеративно-конфедеративная логика, сопровождаемая синусоидальными "пиками" центробежных и центростремительных процессов. Так было прежде, и нет гарантий, что так не будет и впредь. И тогда на вопрос о единстве Российской Федерации можно будет ответить примерно так же, как на вопрос о триединой сущности Бога: слитна, но раздельна; Един, но в трех Лицах. Подобно этому и Российская Федерация едина, но в составе 89 субъектов.

Впрочем, такого рода поиски за пределами логики едва ли продуктивны: они успокаивают сознание, но не продвигают их вперед. Если же обратиться к "сухому остатку" анализа дезинтеграционных процессов, то можно сделать несколько любопытных выводов - как минимум два внутри и один внешнеполитический.

Если говорить о внутриполитическом аспекте, то здесь мы сразу же сталкиваемся с парадоксом. По данным многочисленных социологических опросов, проводимых с начала 90-х годов, проблемы целостности России редко когда волновали больше 50 процентов населения. Да и то в чрезвычайных ситуациях, например в период первой чеченской войны. В последние годы число тех, кто озабочен процессами распада РФ, составляло от 7 до 15 процентов. Возможно, все дело в том, что абсолютное большинство россиян живут в уверенности, что государство и его границы останутся незыблемы. Никто не готов даже вообразить реальность дезинтеграции. Впрочем, мало кто мог представить себе и развитие событий в Чечне.

Для абсолютного большинства населения дискуссии относительно природы (унитарная, федеративная или какая-то иная) российского государства не представляют смысла. В этом кроется, наверное, главный парадокс. Выходит, как ни определяй устройство нашего государства (империя, конституционная монархия, советская социалистическая республика или просто федерация), в своей глубинной сути оно для общественного сознания остается неизменным. Соответственно, как ни называй, скажем, нынешнюю Калмыкию (ханство, автономная республика, суверенное государство или как-то еще), она продолжает занимать свое место внутри России. В результате реальность оказывается более стабильной, чем описывающие ее понятия и дефиниции. А это означает, что опасность дезинтеграции пока осознана лишь узким кругом российской элиты. Но в этом и таится угроза: однажды происходящие события могут показаться совершенно неожиданными для больших масс населения. И тогда решающим станет вопрос, как контролировать их поведение.

Но не все так мрачно в оценке пределов жизненности российской государственности и федерализма. Одним из важнейших факторов, поддерживающих целостность России является инерция восприятия и поведения в массовом общественном сознании россиян. Кроме него можно, пожалуй, назвать и такие мощные "скрепы" единства, как естественные монополии ("Газпром", "Транснефть", РАО "ЕЭС России"), единая система коммуникации (МПС). Важное значение приобретает и субъективный фактор. Такие руководители мощных самодостаточных регионов, как М. Рахимов, М. Шаймиев, Н. Федоров и другие, твердо стоят на позициях подлинного федерализма и единства России. Практически все ведущие политики федерального масштаба относят себя к "государственникам", т. е. стремятся к сохранению "единой и неделимой". Так что в этом вопросе такие совершенно разные политики, как Путин, Зюганов или Жириновский - "близнецы-братья". Мощным препятствием для дезинтеграции Российской Федерации является и внешнеполитический фактор. Нельзя безапелляционно утверждать, что Запад предпочитает распад Федерации. Он до сих пор еще толком не разобрался с последствиями исчезновения с карты мира Советского Союза. Желать нового витка дезинтеграции, причем огромного государства, состоящего из 89 субъектов и до сих пор обладающего несколькими тысячами ядерных боеголовок, было бы крайне рискованно для западной цивилизации. Поэтому США и Европа в целом заинтересованы в управляемом распаде, в такой постепенной и медленной дезинтеграции, которая позволила бы неравновесной системе искать и находить новые точки равновесия, но, конечно, на все более низких уровнях. Короче говоря, для Запада предпочтительнее управляемая деградация Российской Федерации, чем ее хаотический, стремительный развал.

Так что впереди нас, по-видимому, ожидает новый виток борьбы с центробежными силами и соответственно - как реакция на это - активизация дезинтеграционных процессов. Ведь от того, что их загонят в подполье, они никуда не денутся. Следовательно, мы стоим перед настоятельной потребностью поиска новых решений. Нужна капитальная федеративная перестройка, скорее всего в ходе назревающей конституционной реформы.

То, что Россия должна быть федеративной, ни у кого не вызывает сомнений: в пользу федерализма много аргументов. Но, с другой стороны, очевидно, что федеративное строительство в России буксует. Классический федерализм, который естественным образом сложился в США, весьма непросто сформировать в России. Этому мешает историческая наследственность, которая исключает ключевые компоненты федералистской культуры, а также отсутствие четко сформулированной идеологии. Чтобы претворять идеи в жизнь, нужны технологии. Ошибкой наших политиков-реформаторов явилось то, что они не сумели придать идее федерализации статус общенациональной идеологии.

Характеризуя реалии российской политической жизни, отметим, что отношения между Центром и регионами управляются в основном элитами. Подобная практика, кстати, имела место и в других странах. Например, в Канаде, где, подобно России, развитие федерализма шло "сверху". Почему элиты являются главными участниками политического процесса, а не большинство граждан государства? Одна из причин кроется в том, что характерной чертой российского общества является его раскол на две субкультуры - культуру элит и культуру масс. Причем последняя выступает как базовая культура общества. При этом важно учитывать, что культура элиты в целом модернизировалась под влиянием ценностей западной цивилизации. Базовая же культура, адаптируясь к изменяющимся историческим условиям, оставалась и остается достаточно консервативной, ориентированной на ценности государства.

Парадокс нашей истории заключается в том, что "разгосударствление" постсоветского человека, ориентация на сферу частного интереса не нейтрализуют, а, напротив, выносят на первый план потребность в прямой социальной опеке со стороны сильного государства. Социологические опросы свидетельствуют, что в массовом сознании по-прежнему доминирует стремление максимизировать социальные функции последнего. Граждане России по-прежнему рассматривают себя как объект воздействия со стороны государства. Основными характеристиками "российского социально-экономического генотипа" длительное время оставались державность, соборность, общинная уравнительность в сплаве с иждивенчеством. По мнению ученых, для россиян всегда были характерны низкая значимость материального благополучия, обращенность в будущее, доминирование коллективных ориентаций над индивидуально-личностными, упование на сакральную высшую власть и силу авторитета, на архаичное "мы", а также все большая требовательность к государству как источнику потребительских благ и ресурсов.

Сегодня очевидно, что России, вступившей на путь строительства федеративного, демократического государства, потребуется еще много времени и усилий, чтобы сделать отечественный федерализм реальностью. Тому немало причин. Наше общество никогда не имело опыта жизнедеятельности в условиях постоянной (а не номинальной) федерации. Экономика, социальная сфера, правовые институты, равно как и общественное сознание, еще не созрели для реализации на практике подлинно федералистских принципов. Необходима поэтому совместная работа ученых и политиков, направленная на углубление изучения и выработку новой парадигмы понимания федерализма.